无马社原创有案件需要申诉，有民情需要反映，行政机关于法于理都应理解与包容，畅通渠道予以回应和处理。

作者丨赵宏

【资料图】

中国政法大学教授

近日，重庆市大足区公安局智凤派出所作出的一则《公安行政处罚告知公告》引发关注。该公告称，“姚某某于2022年5月以来，恶意邮寄一千余封信件到国家信访局、公安部等部门，严重扰乱了相关单位等正常办公秩序，现根据《治安管理处罚法》第23条第一款第（一）项之规定，拟对你处以拘留十日的处罚”。

因邮寄1000余封信访信件，拟对当事人予以拘留十日的处罚，这个决定要慎重，因为其在事实认定和法律适用方面经不起推敲。

何为扰乱办公秩序？

就法律适用而言，《治安管理处罚法》第23条第一款第（一）项规定的是，“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的……”本条处于“扰乱公共秩序的行为和处罚”的章节之下，因此侵犯的法益是公共秩序。这个抽象法益首先将第23条第1款所列举的五项类型不一的违法行为统合起来，其次还发挥着限缩此项条款适用的功能，即当事人的行为必须能够构成对公共秩序的破坏，才会有此条的适用。

具体至第（一）项，其适用又包含三个要素：其一、扰乱机关秩序；其二、致使机关工作不能正常进行；其三、尚未造成严重损害的。扰乱是指造成秩序的混乱，使单位秩序由有序变得无序。实践中行为人扰乱单位秩序的具体手段多样，可以是暴力性的扰乱，也可以是非暴力性的扰乱，如在机关、单位哄闹、大肆喧嚣，强占或封锁机关、单位的办公室、会议室，辱骂、殴打负责人或者其他工作人员等。

但上述行为必须造成“致使机关工作不能正常进行的结果”。要求有现实的危害后果才能惩罚的原因在于，如果当事人只要有行为，无论其是否造成危害后果都要惩罚，就容易导致对行为人的主观归责以及惩罚权的滥用。试想，如果在行为和法益之间不需要危害后果作为惩罚的纽带，那么某人只戏谑地称自己要实施放火、爆炸或投放危险物质的行为，就可能被公安机关予以治安处罚，因为《治安管理处罚法》第25条第1款第（三）项规定的就是，“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；（五）扬言实施防火、爆炸、投放危险物质扰乱公共秩序的”。如果行为人的行为完全没有可能造成任何危害结果，行政处罚就不具备施加处罚的事实基础。这一点同样为《行政处罚法》第27条第2款所支持，“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”。

第三项要素“尚未造成严重损失的”，一方面也是在强调当事人的行为必须有破坏公共秩序的现实损害或现实危险，另一方面又与《刑法》中的“聚众扰乱公共场所秩序罪”互相区分，后者必须达到例如扰乱公共场所秩序致人重伤、死亡或者公私财产重大损失，不听制止，坚持扰乱，情节恶劣或是多次聚众扰乱公共场所秩序等“情节严重”的程度。

回到本案，公民向有关部门邮寄信件反映情况，属于行使其由《宪法》所规定的申诉、控告或检举的权利。而针对这项权利，《宪法》第41条规定的是，“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复”。

既然属于公民的基本权利，并非法律所禁止，行政机关无权干涉， 如果只是寄信而并未去冲击、强占或封锁国家机关的办公场所，或者辱骂、殴打国家机关的工作人员，并无可能造成机关办公秩序的破坏，也缺乏破坏秩序的“恶意”。

当然，如果姚某某寄去的信件中有侮辱、诽谤甚至威胁、恐吓等情形，则可能会涉嫌违反《治安管理处罚法》和《刑法》，但仅对多次寄信进行处罚，涉嫌对公民申诉、控告或检举权利的“压制和打击报复”。

派出所可以行政拘留吗？

值得注意的另一个细节是，这封公告中公安机关拟对当事人作出的处罚是拘留十日，但落款是重庆市大足区公安局智凤派出所，如果未来的行政拘留决定要由智凤派出所作出，同样涉嫌主体违法。

公安机关的派出所在法律上属于派出机构，派出机构原则上并无行政主体资格，因此不能以自己的名义对外作出行政处理，除非有法律、法规和规章的例外授权。而《治安管理处罚法》作为法律对派出所权限的具体规定是，“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下罚款可以由公安排除所决定”。这就说明，派出所能作出的行政处罚仅限于警告和五百元以下的罚款，并不包含行政拘留。

治安处罚权如此分配的原因也显而易见，行政拘留涉及对公民人身自由的限制，属于对当事人权益影响最重的一种处罚，其作出过程应该慎重，如果将行政拘留等这些严重的处罚权下放给派出所，会有处罚权被滥用之虞，不利用当事人的权利保护；相反，将警告或五百元以下的罚款这类较轻的处罚下放给派出所决定，既方便调查又可以及时消除违法行为，减轻社会危害。

信访、上访的权利应予保障

尽管对前来咨询案件的当事人，法律工作者总会优先推荐行政复议和行政诉讼这类法定的救济方式，但实践中信访上访成为了公民在与国家机关发生行政争议时，优先选择的救济方式，这有社会原因也有文化背景。

信访上访权之所以为法律所肯定和鼓励，国家甚至颁布《信访工作条例》规范信访工作机制，又因为这种方式被作为了解社情民意的重要窗口和化解矛盾纠纷的关键渠道。

但现实中，上访信访又因常常会披露地方政府工作中的问题，给地方官员的政绩蒙羞而受到压制。实践中频繁出现地方公安机关对多次信访上访人员，直接适用《治安管理处罚法》中的扰乱机关秩序或是寻衅滋事的条款予以处罚的现象，更严重的甚至会对多次上访信访者追究寻衅滋事罪的刑事责任。

诚然，违法上访或信访的确会给信访工作制造障碍，也会浪费信访资源，而采用“在信访接待场所滞留、滋事，或者将年老、年幼、体弱、患有严重疾病、肢体残疾等生活不能自理的人弃留在信访接待场所”、“在信访接待场所摆放花圈、骨灰盒、遗像、祭品、焚烧冥币、或者停放尸体”等极端行为达成个人目的的，更与信访制度规定的初衷相悖。

但既然上访信访是个人基于《宪法》和《信访工作条例》做拥有的权利，国家机关应当慎重对待，不能随意启动行政处罚或刑罚权予以打压，遇有违反信访上访程序的行为，也应首先选择以劝诫为主。

再回到本案，姚某某在2022年5月以来向有关机关寄出1000多封信件，的确会给信访人员带来工作负累，若每人在申诉控告时动辄都要写上千封信件，大致也会对信访机关产生无形压力，但这反过来说明其确实有案件需要申诉，有民情需要反映，行政机关于法于理都应理解和包容，畅通渠道对其需求予以回应和处理。

而将此类行为归入违法行为予以惩戒，反而再度激发矛盾而无益于问题的解决。

一个正常有序的现代社会并非是如《论语》所言，“必也使无讼乎”，而是即使有纷争有异见，也还有途径和管道予以反映和处理。《信访工作条例》第6条就如此规定，“各级机关、单位应当畅通信访渠道，做好信访工作，认真处理信访事项，倾听人民群众建议、意见和要求，接受人民群众监督，为人民群众服务。”